لایحه برنامه هفتم تعیین سهم دولت از درآمدهای نفتی را به بودجه‌های سالانه سپرد

به گزارش توليد ايرانی؛‌          صندوق توسعه ملی در قالب برنامه پنجم توسعه تاسیس شد و براساس این برنامه پنج ساله، سهم این صندوق از درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز در سال اول برنامه 20 درصد بود و در طول برنامه هر سال سه درصد به این سهم افزوده می شد.

در شهریور ماه سال 1392 موجودی صندوق توسعه ملی 50 میلیارد دلار بود. در قانون برنامه ششم توسعه هم تقریبا چارچوب برنامه پنجم تکرار شد به طوری که سالانه سه درصد به سهم صندوق توسعه ملی از درآمد نفت و گاز باید افزوده می شد اما در عمل در دولت تدبیر و امید، (از شهریور 92 تا شهریور 1400) دولت سهم واریزی به صندوق توسعه ملی را به 20 درصد کاهش داد و در عمل بارها از این صندوق برداشت کرد. 

مدتی پیش، پیش نویس لایحه برنامه هفتم توسعه منتشر شد که نشان می داد سازمان برنامه و بودجه پیشنهاد متفاوتی دارد. در بند «د» ماده 24 این پیش نویس آمده بود: «همه منابع حاصل از صادرات نفت خام‌ میعانات گازی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم شرکت ملی نفت به حساب صندوق توسعه ملی نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران واریز‌ می‌شود. صندوق مکلف است منابع و مصارف خود را به گونه‌‌‌ای مدیریت کند که سالانه مبلغ ثابت 25‌ میلیارد یورو به صورت یک دوازدهم در اختیار دولت قرار دهد بانک مرکزی منابع ارزی دولت را با نرخ مرکز مبادله طلا و ارز به فروش رسانده و معادل ریالی آن را به حساب ‌‌‌‌خزانه‌داری کل کشور واریز کند.».

بر این اساس، درآمد حاصل از صادرات نفت و گاز به هر میزانی که بود، سهم دولت صرفا 25 میلیارد دلار بود و هیچ تغییری در سهم دولت از این درآمدها ایجاد نمی شد. ویژگی مثبت این پیشنهاد این بود که اگر درآمد نفت و گاز افزایش قابل توجهی پیدا می کرد، دولت نمی توانست متناسب با آن هزینه های خود را هم افزایش دهد بلکه این درآمد به صندوق توسعه ملی می رفت و صرف توسعه کشور می شد. نقطه ضعف این پیشنهاد هم، کاهش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای حاصل از فروش منابع طبیعی در شرایط کاهش بهای نفت و کاهش درآمدها بود. به عنوان مثال اگر درآمدهای نفتی کشور به هر دلیلی به معادل 25 میلیارد دلار می شد، همه درآمدها باید به حساب دولت واریز می شد و سهم صندوق از این درآمدها به صفر می رسید.

به هر ترتیب، این پیشنهاد در لایحه نهایی برنامه هفتم توسعه که مدتی پیش از سوی رئیس جمهور به مجلس شورای اسلامی ارسال شد، حذف شده بود. پیشنهاد دولت برای استفاده تنظیم سهم دولت و صندوق توسعه ملی از درآمدهای حاصل از فروش نفت و گاز با پیش نویس لایحه و با چارچوب های تعیین شده در دولت برنامه قبلی تفاوت دارد.

در ماده 14 لایحه برنامه هفتم توسعه آمده است: «با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم وزارت نفت، به حساب صندوق توسعه ملی نزد بانک مرکزی واریز می شود. صندوق توسعه ملی مکلف است سهم دولت از این منابع را که در قوانین بودجه سالیانه تعیین می شود، به صورت یک دوازدهم در اختیار دولت قرار دهد. بانک مرکزی معادل ریالی منابع ارزی سهم دولت را به حساب خزانه داری کل کشور واریز می نماید.»

همچنین در ماده 15 این لایحه، مطابق قوانین بودجه سالیانه در چند دهه اخیر، سهم شرکت ملی نفت از این درآمدها 14.5 درصد تعیین شده است. 

بر این اساس، برخلاف روند برنامه پنجم و ششم توسعه که سهم صندوق توسعه ملی مشخص شده بود و همچنین از همان ابتدا سهم شرکت ملی نفت و سهم دولت از درآمد نفت جدا می شد و مابقی به حساب صندوق توسعه ملی می رفت، در چارچوب پیشنهادی برنامه هفتم، درآمدهای نفت در ابتدا به حساب صندوق توسعه ملی واریز می شود و این صندوق براساس سهم تعیین شده در بودجه های سالیانه، در هر ماه برش یک دوازدهم از درآمدهای واریزی به صندوق را به حساب دولت واریز می کند. به  عنوان مثال اگر در سال 1403 سهم دولت از درآمدهای نفتی معادل 25 میلیارد دلار در نظر گرفته شود، صندوق توسعه ملی باید هر ماه 2 میلیارد  و 83 میلیون دلار به دولت بدهد. 

به نظر می رسد عدم تعیین سقف و حدود برای درآمدهای نفتی دولت در طول برنامه و موکول کردن تعیین تکلیف آن به بودجه های سالانه، برخلاف هدف تعیین شده در ماده 14 لایحه برنامه هفتم توسعه که همان کاهش ناپایداری منابع مالی دولت است، خواهد بود زیرا موکول کردن سهم دولت و صندوق توسعه توسعه ملی به بودجه های سالانه، موجب می شود در شرایط افزایش درآمدهای نفتی، درخواست دولت و حتی رویکرد نمایندگان مجلس به درآمدهای نفتی، استفاده بیشتر از این درآمدها برای تکمیل پروژه های عمرانی و یا افزایش حقوق و دستمزد کارکنان دولت باشد.

تجربه چند دهه اخیر در حوزه بودجه های سالیانه و روند اجرای آن نشان می دهد، تعیین نکردن سهم و حدود برای دولت در استفاده از درآمدهای نفت و گاز، ناپایداری بسیار زیادی در حوزه درآمدهای دولت ایجاد خواهد کرد زیرا  به دلایل مختلف درآمدهای ارزی دولت با نوسان های زیادی مواجه است و همین مساله موجب ناپایداری در درآمدها و عدم تعادل در منابع و مصارف بودجه می شود.

همچنین هزینه ها در بودجه های سالیانه معمولا قابل حذف و کاهش نیست چراکه اگر در یک سال هزینه های بودجه به دلیل افزایش درآمدها، افزایش یابد، در سال بعد این هزینه ها قابل تعدیل و کاهش نیست.

در برنامه هفتم توسعه احکام خوبی برای مدیریت بودجه و افزایش درآمدهای مالیاتی دیده شده است، به طوری که یکی از اهداف برنامه، افزایش سهم درآمدهای پایدار (درآمدهای مالیاتی و...) به 80 درصد هزینه های جاری است اما به نظر می رسد، در حین بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه برای جلوگیری از بروز ناپایداری در درآمدهای دولت و افزایش سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفت و گاز، باید سقف مشخصی برای میزان استفاده دولت از درآمدهای این بخش تعیین شود.